兩手發力 綜合施策 打好農業水價改革組合拳

——水利部財務司司長吳文慶解讀《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》
　　2016年1月，國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2號，以下簡稱《意見》），對今后一個時期農業水價綜合改革作出全面部署。近日，本報記者就《意見》出臺的背景、主要內容等采訪了水利部財務司司長吳文慶。
　　記者：《意見》出臺后備受關注，請介紹一下出臺的背景。
　　吳文慶：農業是用水大戶，也是節水潛力所在。長期以來，我國農田水利基礎設施薄弱，運行維護經費不足，農業用水管理不到位，農業水價形成機制不健全，價格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態環境成本，價格杠桿對促進節水的作用未得到有效發揮，不僅造成農業用水方式粗放，而且難以保障農田水利工程良性運行，不利于水資源可持續利用和農業可持續發展。黨中央、國務院高度重視農業水價問題。習近平總書記、李克強總理多次就農業水價改革作出指示。2014年6月，汪洋副總理專題部署農業水價綜合改革工作。按照國務院部署，2014年10月，國家發展改革委、財政部、水利部、農業部聯合，在全國27個?。ㄗ灾螀^、直轄市）80個縣（市、區）啟動了深化農業水價綜合改革試點工作，在全面總結試點經驗基礎上起草了《意見》初稿，經廣泛征求意見和修改完善后報國務院。2016年1月國務院辦公廳正式印發，為今后一個時期農業水價綜合改革工作提供了基本遵循。
　　記者：請問農業水價綜合改革的總體思路是什么？
　　吳文慶：推進農業水價綜合改革的指導思想是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立“五大”發展理念，緊緊圍繞保障國家糧食安全和水安全，落實節水優先方針，堅持供需統籌、兩手發力，以完善農田水利工程體系為基礎，以健全農業水價形成機制為核心，以創新體制機制為動力，提高農業用水效率，促進實現農業現代化。
　　改革要堅持四個基本原則。一是堅持綜合施策。農業水價綜合改革不是簡單的價格問題，必須綜合運用工程配套、管理創新、價格調整、財政獎補、技術推廣、結構優化等多種措施統籌推進改革。二是堅持兩手發力。改革不僅關系到水資源的優化配置，而且涉及廣大農民的切身利益，既要完善農業水價形成機制，使市場在資源配置中起決定性作用，也要建立精準補貼和節水獎勵機制，更好發揮政府作用，保障糧食等重要農作物合理用水需求。三是堅持供需統籌。一方面，強化供水管理，提高供水服務效率；另一方面，把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農業用水精細化管理水平，通過“雙側”發力，推動農業用水方式向集約高效轉變。四是堅持因地制宜。我國幅員遼闊，各地水資源稟賦、灌溉條件、經濟發展水平、種植養殖結構等差異較大，改革不宜“一刀切”，各地須探索符合實際、各具特色的做法，有計劃、分步驟推進。
　　改革的總體目標是，用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制，促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。其中，農田水利工程設施完善的地區要通過3～5年努力率先實現改革目標。主要指標要求包括：農業用水價格總體達到運行維護成本水平，農業用水總量控制和定額管理普遍實行，可持續的精準補貼和節水獎勵機制基本建立，先進適用的農業節水技術措施普遍應用，農業種植結構實現優化調整。這樣設定目標要求，既考慮了作為一項改革硬任務，必須有明確的時限、可衡量的指標，同時也考慮了改革涉及面廣，工作任務重，不可能整齊劃一、一蹴而就。
　　記者：中央要求大力推進供給側改革，農業水價綜合改革如何在供給側發力？
　　吳文慶：加強供給側結構性改革是農業水價綜合改革的重要內容，主要有三個方面的舉措：一是健全工程體系。我國現有農田水利工程大多建于上世紀50年代至70年代，普遍存在標準低、配套差、老化失修、效益衰減等問題，小型灌區和面廣量大的田間工程亟待建設和改造，“最后一公里”問題依然突出，特別是計量設施不配套，國有骨干工程支渠以上計量未實現全覆蓋，末級渠系、小型灌區和地下水計量設施普遍缺乏，成為農業水價綜合改革的瓶頸。因此，《意見》明確要加快完善大中小微并舉的農田水利工程體系，突出強調完善供水計量設施，區分工程、水源類型，細化了對計量設施建設的要求。二是建立農業水權制度。在用水總量控制指標分解到縣級行政區域的基礎上，按照灌溉用水定額，把指標進一步細化分解到各類用水主體，落實到水源，明確水權，實行總量控制，形成強有力的倒逼機制，促進節約用水，推動農業用水結構調整。同時，發揮市場機制作用，鼓勵開展節水量交易，讓節水者獲得經濟回報。三是提高農業供水效率和效益。就是要強化供水計劃管理和調度，提高管理單位運行效率，加強成本控制，建立管理科學、精簡高效、服務到位的運行機制，提高服務質量和水平，保障合理的灌溉用水需求，在提高供水效率的同時，有效降低供水成本。
　　記者：農業水價綜合改革對需求側有什么要求？
　　吳文慶：對農業用水需求側改革有三方面的要求。一是調整優化種植結構，包括適度調減地表水過度利用、地下水嚴重超采地區高耗水作物種植面積，選育推廣需水少的耐旱節水作物，建立作物生育階段與降水相匹配的農業種植結構與種植制度，發展“雨養農業”。二是推廣節水技術，重點是發展高效節水灌溉，大力推廣管灌、滴灌等節水技術，集成發展水肥一體化、水肥藥一體化技術，積極推廣農機農藝相結合的深松整地、覆蓋保墑等措施，提升降水利用效率。三是探索創新終端用水管理方式。一方面，鼓勵發展農民用水自治、專業化服務、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農民用水合作組織規范組建、創新發展，并充分發揮其在供水工程建設管理、用水管理、水費計收等方面的作用。鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和管護。由此解決“誰來管”的主體缺位問題。另一方面，推進小型水利工程管理體制改革，將使用權、管理權移交給農民用水合作組織、農村集體經濟組織、受益農戶及新型農業經營主體，明確管護責任，讓受益主體真正把農田水利工程當作自己的“責任田”，由此解決工程產權不清、有人用沒人管的問題。
　　記者：請問如何在改革中建立合理的農業水價形成機制？
　　吳文慶：這是農業水價綜合改革的核心，發揮市場對水資源配置的決定性作用，必須完善水價形成機制?！兑庖姟诽岢隽怂膫€方面要求：一是明確價格“誰來定”。按照價格管理權限規定和簡政放權的總體要求，《意見》明確，大中型灌區骨干工程農業水價原則上實行政府定價，具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎上協商定價；對于大中型灌區末級渠系和小型灌區農業水價，可實行政府定價，也可在堅持有利于促進節水、保障工程良性運行和農業生產發展原則的前提下實行協商定價。二是明確價格“怎么定”。農業水價要綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力等因素合理確定，鑒于這些因素是動態變化的，水價也要適時調整。三是明確價格“定多高”。農業水價原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平，這主要是考慮運行維護成本水平是下限，只有達到下限工程才能正常運行，否則工程老化失修、損毀嚴重、效益衰減，最終損害的還是農民利益。同時，考慮到地區差異，確有困難的地區要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運行；對水資源緊缺、用戶承受能力強的地區可提高到完全成本水平。四是明確計價方式?？紤]到糧食作物、經濟作物、養殖業等在用水量、保證率、生產效益等方面存在差異，加之各地農業發展政策支持方向不同，《意見》提出實行分類分檔水價。其中，用水量大或附加值高的經濟作物和養殖業用水價格可高于其他用水類型；對于地下水超采區，要采取有效措施使地下水用水成本高于當地地表水。同時，為進一步強化水價激勵約束作用，要實行超定額累進加價制度，體現“多用水多交錢”?？紤]到一些地區用水量年際變化較大，風調雨順的年景用水少，干旱枯水年份用水多，為保障工程正常運行、持續發揮效益，《意見》明確這類地區可實行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。對于用水量受季節影響較大的地區，可實行豐枯季節水價。具體實行哪種水價制度由各地因地制宜探索。
　　記者：農業水價綜合改革在充分發揮市場機制作用的同時，如何更好地發揮政府作用？
　　吳文慶：農業水價改革一頭連著農民和糧食安全，一頭連著水資源和水安全，簡單提價農民難以接受，不提價又不利于節水和工程運行。在適當提高農業水價促進節水的同時，必須實施精準補貼和節水獎勵，保障農民在合理高效用水的情況下用得起水，保護農民種糧積極性。為此，《意見》提出建立精準補貼和節水獎勵機制。農業用水精準補貼機制要與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配，補貼標準根據定額內用水成本與運行維護成本的差額確定。從試點實踐來看，主要有兩種做法：第一種是根據工程運行維護成本缺口，對水管單位、用水合作組織等進行補貼，分擔農戶的部分用水成本，在提價幅度不大的情況下，保證工程正常運行，這種方式用戶容易接受、好操作，但節水激勵作用不夠直接；第二種是在水價提高后，對種糧農戶定額內用水予以補貼，在保護種糧積極性的同時，激勵農戶采取節水措施將用水量控制在定額內，這種方式節水激勵作用更直接，但對計量要求高，操作相對復雜?？紤]到精準補貼機制是一項創新性工作，各地工程設施、用水管理、財力狀況等差別較大，補貼具體事宜可由各地結合自身實際確定?！兑庖姟诽岢鼋⒐澦剟顧C制，根據節水量對采取節水措施、調整種植結構節水的規模經營主體、農民用水合作組織和農戶給予獎勵，或加價回購用戶節約水量，使節水者獲得效益，增強用戶主動節水的意識和積極性。精準補貼和節水獎勵機制能否真正發揮作用，關鍵是落實資金?！兑庖姟访鞔_，財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養護經費、農業灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養護補助、調水費用補助、高揚程抽水電費補貼、有關農業獎補資金等都可以作為精準補貼和節水獎勵的資金來源。
　　記者：如何做好《意見》的落實？
　　吳文慶：為了推動各項政策措施落實，《意見》從三個方面做出安排部署：一是落實地方責任?？紤]到農業水價綜合改革主要是地方事權，《意見》明確省級人民政府對本行政區域農業水價綜合改革工作負總責，抓好各項措施落實。其中，制定好的實施方案和年度計劃尤為關鍵，這是各地農業水價綜合改革的頂層設計和行動指南，也將成為考核評價改革工作的基本依據。二是加強指導協調。農業水價綜合改革任務艱巨繁重，各地情況千差萬別、改革進度不一，為統籌推動改革整體實施，《意見》明確四部門認真履行職責，強化協調配合，加大對各地改革工作的指導和支持力度，每年向國務院報告進展情況。為此，2016年5月四部委聯合向省級有關部門印發通知，部署深入貫徹《意見》精神，細化任務要求，強調建立省級人民政府統一領導下各部門共同參與的工作機制，科學合理編制實施方案和年度實施計劃并按時報備，加強監督檢查和績效評價，每年6月底前和11月底前向四部委報送工作進展情況。三是強化宣傳引導。農業水價綜合改革是一項復雜的系統工程和創新性工作，必須加強宣傳引導，統一思想，凝聚共識，尤其要贏得廣大農民群眾的理解和支持?！兑庖姟芬蟾饔嘘P部門和地方各級人民政府做好農業水價綜合改革的政策解讀，加強輿論引導，強化水情教育，引導農民樹立節水觀念，增強節水意識和有償用水意識，提高節約用水的自覺性，為推進農業水價綜合改革創造良好的社會環境。